Sentencia A. 1057/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1057/25

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1057 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6689

                       

Asunto: conflicto de competencia entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 26 de abril de 2021, la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. (en adelante “Subred Centro Oriente E.S.E.”), por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud (en adelante “FFDS”), con el fin de resolver un conflicto relacionado con glosas o devoluciones de facturas por servicios de salud. En el escrito de demanda, la parte actora solicitó que la Superintendencia dirimiera la controversia y ordenara el reconocimiento y pago de 3.618 facturas por un valor total de $849.001.500, correspondientes a servicios de salud prestados entre octubre de 2017 y junio de 2018. La Subred Centro Oriente E.S.E., afirmó que las facturas se originaron en la atención inicial de urgencias a beneficiarios del FFDS, servicios que no requieren autorización previa y que fueron debidamente facturados y radicados junto con sus soportes, así como los Registros Individuales de Prestación de Servicios (RIPS)[1].

 

2.                  De acuerdo con los hechos expuestos en la demanda, el FFDS luego de recibir las facturas por parte de la Subred Centro Oriente E.S.E., realizó auditorías y formuló glosas sin notificarlas oportunamente a la Subred. Además, según expone la parte demandante, el FFDS programó procesos de conciliación y auditoría después de un año de radicadas las facturas, lo que vulneró el debido proceso y los términos perentorios establecidos por la ley, pues al superarse estos opera el reconocimiento automático de las facturas para pago. Asimismo, la Subred Centro Oriente E.S.E. refirió que los servicios prestados estaban soportados en historias clínicas y se cumplían los requisitos exigidos, en los que se incluía la validación de los RIPS y la facturación bajo la modalidad de “evento” al no existir respaldo contractual[2].

 

3.                  La Superintendencia Nacional de Salud declaró su falta de competencia. A través de Auto A2022-002515 del 12 de septiembre de 2022, esta autoridad en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá para su reparto. La Superintendencia refirió que, si bien el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por la Ley 1949 de 2019, otorgaba a la Superintendencia facultades para conocer conflictos derivados de glosas o devoluciones de facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), esta competencia estaba condicionada a que la controversia guardara relación directa con la garantía efectiva del derecho a la salud de los usuarios. En ese sentido, esta entidad consideró que la demanda presentada por la Subred Centro Oriente E.S.E., se limitaba a reclamar el pago de servicios ya prestados, lo que la situaba fuera del ámbito material previsto en la norma[3].

 

4.                  Seguidamente, la Superintendencia refirió que la Corte Constitucional, mediante los autos 389 y 785 de 2021, estableció que los conflictos económicos entre entidades del SGSSS, como los recobros por servicios no POS (hoy PBS) o glosas a facturas, debían ser resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando: (i) no involucraran a afiliados, beneficiarios o empleadores; (ii) cuestionaran actos administrativos; y (iii) se centraran en aspectos financieros y no en la prestación inmediata de servicios. Según lo advertido por la entidad, estos criterios, aplicables al caso, excluían la competencia de la Superintendencia y de los jueces laborales para conocer del asunto. Adicionalmente, destacó que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en su calidad de órgano competente para dirimir conflictos de competencia, había ordenado en múltiples providencias[4] que tales controversias fueran remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5].

 

5.                  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia. En Auto del 30 de abril de 2025, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. El Tribunal refirió que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por la Ley 1438 de 2011, le atribuía a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia exclusiva para resolver conflictos derivados de glosas o devoluciones de facturas entre entidades del SGSSS, conforme al literal f) de dicha norma. Esta competencia se enmarcaba en la garantía del derecho a la salud de los usuarios, tal como lo establecía el artículo 116 de la Constitución Política[6].

 

6.                  Seguidamente, el Tribunal adujo que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, facultaba al juez administrativo para resolver controversias relacionadas con actos administrativos. Sin embargo, esta autoridad judicial sostuvo que, según lo preceptuado en el Auto 1757 de 2024 de la Corte Constitucional, los conflictos sobre glosas o devoluciones de facturas entre entidades del SGSSS deben ser resueltos por la Superintendencia Nacional de Salud, siempre que cumplan dos condiciones: (i) que el asunto verse sobre glosas o devoluciones conforme al Anexo Técnico No. 6 del Manual Único de Glosas (Resolución 3047 de 2008), y (ii) que la controversia involucre a dos entidades integrantes del SGSSS. En el caso concreto, el Tribunal estimó que ambos requisitos se cumplían: (i) la demanda giraba en torno a glosas y devoluciones de 3.618 facturas por servicios de salud prestados por la Subred Centro Oriente E.S.E., al FFDS, y (ii) ambas entidades forman parte del SGSSS, conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993[7].

 

7.                  El 12 de mayo de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[8]. En sesión virtual del 16 de junio de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 17 de junio siguiente[9].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.                Competencia

 

8.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

9.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11] En el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[12] La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso[13], existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[14].

 

C.                La competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer los conflictos entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre devoluciones o glosas a las facturas generadas por la prestación de servicios médicos. Reiteración del Auto 2032 de 2023

 

10.             En el Auto 2032 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado por una demanda que presentó una ESE en contra del Instituto de Salud de un ente territorial. En dicha providencia, la Corte precisó que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de los conflictos derivados de devoluciones o glosas aplicadas a las facturas entre entidades pertenecientes al SGSSS. Esto porque el artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas” y, en desarrollo de esta disposición constitucional, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dispone que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las “devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

11.              La Sala sostuvo que la devolución de facturas estaba regulada específicamente por la Resolución 3047 de 2008 y que las causales de devoluciones y glosas son taxativas, encontrándose contenidas en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la mencionada Resolución.

 

12.             En consecuencia, la Corte fijó como regla de decisión que la Superintendencia Nacional de Salud ostenta competencia para conocer controversias relativas al pago de prestaciones de salud no incluidas en el PBS, siempre que concurran los siguientes elementos: (i) que el conflicto verse sobre la devolución o glosa de facturas por servicios de salud, y (ii) que se trate de una controversia surgida entre entidades que integran el SGSSS.

 

13.             En ese contexto, la Sala concluyó que no resultaba aplicable la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021. Lo anterior, pues en esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados.

 

14.             Esta Sala mediante el Auto 472 de 2024 dirimió un conflicto suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Subsección C, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de una demanda también presentada por la Subred Centro Oriente E.S.E., contra el Fondo Financiero Distrital de Salud por cuenta de la auditoría retrospectiva realizada a unas facturas por servicios de salud prestados por la Subred y que fueron glosadas por el FFDS. La Corte le asignó la competencia a la Superintendencia, al aplicar la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 tras constatar que efectivamente la controversia se originó por la inconformidad respecto de las glosas realizadas a las facturas, conforme a lo establecido en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, así como, que ambas entidades pertenecían al SGSSS.

 

15.             Regla de decisión. Reiteración Auto 2032 de 2023. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”

 

D.                Caso concreto

 

16.             En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda que presentó la Subred Centro Oriente E.S.E., en contra del FFDS, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 2032 de 2023.

 

17.             En primer lugar, de acuerdo con los documentos que obran en el expediente, la Sala evidencia que efectivamente la controversia está relacionada con la inconformidad por un trámite de glosas de 3.618 facturas realizado por el FFDS, codificadas de acuerdo con lo establecido por el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008[15]. Así pues, ante el pago parcial de los servicios prestados por Subred Centro Oriente E.S.E., por cuenta de las glosas realizadas, así como, por la aparente falta de notificación oportuna y procesos de conciliación y auditoría llevados a cabo fuera de los términos perentorios dispuestos para ello, la Subred Centro Oriente E.S.E., acude a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir estas diferencias con la presentación de demanda.

 

18.             En segundo lugar, la Corte encuentra que la parte demandante como la demandada hacen parte del SGSSS. La Subred Centro Oriente E.S.E., es una entidad pública descentralizada de categoría especial del orden distrital, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá[16]. Surge con la fusión de otras E.S.E., de Rafael Uribe, San Cristóbal, Centro Oriente, San Blas, La Victoria y Santa Clara, de acuerdo con el Acuerdo 641 de 2016, por el cual se reorganizó la red pública hospitalaria distrital y creó las Subredes Integradas de Servicios de Salud como entidades prestadoras dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por lo tanto, se encuentra ajustada a lo establecido por el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, según el cual el SGSSS lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado.

 

19.             Por su parte, el FFDS es un establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, creado en el marco de la Ley 10 de 1990 y a cargo de la Secretaría de Salud de Bogotá, cuyo director ejecutivo es el secretario Distrital de Salud, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 20 de 1990 del Concejo de Bogotá y el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 507 de 2013 de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Así, el FFDS se encuadra en lo señalado por el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema General de Seguridad Social. Esto, en la medida en que el FFDS administra y ejecuta los recursos destinados al financiamiento del sistema de salud en Bogotá D.C., y estar adscrito a la Secretaría de Salud de Bogotá, es parte del SGSS.

 

20.             Por consiguiente, en el presente caso se satisfacen los requisitos establecidos en el Auto 2032 de 2023, en tanto que: (i) se configura una controversia relacionada con las glosas aplicadas a facturas derivadas de la atención inicial de urgencias prestada a beneficiarios del FFDS, tratándose de servicios que no requerirían autorización previa, los cuales fueron facturados y radicados con soportes y RIPS por parte de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE; y (ii) el conflicto se presentó entre dos entidades que hacen parte del SGSSS, circunstancia que reafirma la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer del asunto.

 

21.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6689 la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por la Superintendencia Nacional de Salud y la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6689 a la Superintendencia Nacional de Salud para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique lo pertinente a los interesados.

.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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